不断膨胀的人口规模，以及高速增长的经济数据背后，是一个个曾经被行政边界阻隔的城市，正在被重塑为一个联系日益紧密的经济共同体。

撰文丨熊志

都市圈2.0时代来了。

南京官方发布消息称，《南京都市圈发展规划》到2025年即将规划期满，接下来将开展新一轮南京都市圈发展规划编制工作。

南京都市圈是全国都市圈建设的先行者，其发展规划于2021年获批，是国家发改委批复的第一个都市圈。

▲南京市（图/图虫创意）

截至目前，获得国家发改委函复的国家级都市圈，数量已经达到17个，分别是南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉、沈阳、杭州、郑州、广州、深圳、青岛、济南、厦漳泉、合肥和石家庄都市圈。

其中不少都市圈和南京都市圈一样，规划期至2025年，即将迎来新一轮规划编制。

如果说过去五年是都市圈建设打基础、立框架的1.0时代，那么，随着新一轮规划编制的集中启动，一个深入制度破冰层面的2.0时代正在拉开序幕。

当下的区域竞争，已经告别城市间的单打独斗，变成都市圈、城市群的组团式竞争。在此背景下，为什么是南京都市圈领跑？2.0时代的都市圈建设，需要攻克哪些核心的难题？

01

都市圈并非近几年的新概念，像南京都市圈，区域合作的探索已超过二十年。

但直到2019年，国家发改委出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，才标志着这项工作从地方的自发探索，上升为有清晰顶层设计的国家战略，中国的都市圈建设元年由此正式开启。

都市圈建设的第一个五年，最直观的成果，莫过于其作为区域经济增长极的强劲表现。

以先行者南京都市圈为例，经过五年的深度融合发展，其经济总量从2019年的近4万亿元，跃升至2024年的5.44万亿元，在17个国家级都市圈中排名第二，仅次于深圳都市圈（5.5万亿元）。

放眼西部，成都都市圈的崛起同样令人瞩目，常住人口超过3000万人，经济总量已经逼近3万亿元大关，以四川省6.8%的国土面积，贡献了全省接近一半的经济产出，是名副其实的发展引擎。

不断膨胀的人口规模，以及高速增长的经济数据背后，是一个个曾经被行政边界阻隔的城市，正在被重塑为一个联系日益紧密的经济共同体。

这种经济活力的释放，离不开物理连接上的不断突破。

按照《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》的定义，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

“1小时通勤圈”的界定，意味着，如果都市圈内部的交通连接效率越高，都市圈的空间边界就越能向外拓展。因此，各地区都在围绕轨道上的都市圈发力，通过跨城地铁等轨道交通来拉近城市间的距离。

以广州都市圈为例，2024年，广佛南环、佛莞城际铁路开通运营，并与已开通的佛肇城际、莞惠城际铁路相连，四线贯通，形成一条全长258公里的“超级地铁”，让几个城市的中心区几乎无缝衔接。

而在深圳与东莞、惠州等毗邻地区，每日跨城通勤往来总人数达到20余万人次，庞大的人流本身就是区域经济活力的最佳注脚。

图/图虫创意

基础设施的一体化，便利都市圈内部的人员、物资往来，也促进了产业链的深度绑定。在广佛同城化的实践中，两地已形成汽车、装备制造、生物医药等多个产值超千亿元的跨区域产业集群，实现了“广州研发、佛山制造”的协同。

如果说基础设施一体化是硬件联通，那么公共服务的共享，则是都市圈建设的软件融合。

五年来，生活“同城化”的场景日益丰富。在不少都市圈，甚至是跨省的都市圈内，异地就医的直接刷卡结算，或者住房公积金贷款、购房还贷提取同城化，都已经可以实现。大量的政务服务事项的办理，不再需要“多地跑”“折返跑”，大大提升了便利程度。

02

都市圈建设1.0时代的五年期满，尽管成就斐然，但深层次的矛盾与挑战也愈发凸显。

目前，全国都市圈数量超过30个，但除了少数一体化程度较高的都市圈以外，大多数都市圈的融合发展水平仍然比较有限。

都市圈建设甚至在一些地方演变为“圈地摊大饼”——物理上的连接未能消除机制上的隔阂，同城化效果仍停留在表面。在财税体制仍以行政区划为基本单元的前提下，根深蒂固的行政壁垒，依然是阻碍一体化的主要障碍。

尤其是，“一亩三分地”的思维普遍存在，导致规划上各自为政，市场上地方保护，利益上难以协调。

一方面，各城市为了追求本地GDP增长，面对一些风口上的战略性新兴产业，容易扎堆一哄而上，导致都市圈内部产业同质化，难以形成高效协同的产业链集群。

另一方面，在都市圈建设初期，中心城市的虹吸效应往往大于辐射带动效应，周边中小城市的人才、资金等优质资源，可能会被中心城市加速吸走，造成“一城独大”的失衡结构。

以成都都市圈为例，2024年的GDP为2.98万亿元，其中成都为2.35万亿，就占了接近80%的份额。

▲成都市太古里（图/图虫创意）

中心城市“肥胖”，周边地区“贫血”。面对中心城市“抽水机”一样的资源汲取，中小城市对于都市圈深度的融合发展，可能会抱有矛盾心态，选择性配合。

比如，对于交通对接、争取产业转移等对自己明显有利的合作，表现出极高热情；但对于需要让渡本地利益或管理权限的合作，如统一环保标准、建立跨区域利益共享机制等，则可能消极应对。

当这种合作跨越省界时，难度更是呈几何级数增加。省与省之间是独立的行政、财政和司法单元，轨道交通等基础设施贯通容易，体制机制的壁垒突破却异常艰难。

南京都市圈规划此前率先获得批复，并抢先一步进入2.0时代，并不是偶然。

南京都市圈启动建设早，一体化发展水平相对较高，规模体量全国领先。

早在2002年，江苏就发布了《南京都市圈规划》。经过二十多年的协同发展，南京都市圈的一体化程度大幅提升，并且多个指标在全国都市圈中领跑。

前不久发布的《国家级都市圈高质量发展评价报告（2025）》显示，在全国17个国家级都市圈中，南京都市圈的GDP总量，仅次于深圳都市圈，排名第二，并且人均GDP、常住人口和外资利用及港口吞吐量，分别排名第二、第三和第二，社会消费品零售总额达2.03万亿元，排名第一，是都市圈里面的“火车头”。

更关键的是，其独特的区位和政治经济格局，可以成为破解上述难题的先行者和试验田。

作为跨省都市圈，南京都市圈的成员，包括南京、镇江、扬州、淮安、滁州、芜湖、马鞍山、宣城和常州的溧阳、金坛，横跨安徽、江苏两地。

江苏本身是“散装”大省，区域协作的挑战更大，加上跨省的成员结构，要求南京都市圈的建设，要直面跨省合作中最敏感的利益共享与公共服务衔接难题，探索出平衡各方利益的协同治理模式。

换句话说，如果容纳“散装”城市成员的南京都市圈，能率先打破体制机制的瓶颈，向一体化深入推进，将可以为后续的都市圈建设，尤其是跨省都市圈的建设，提供良好的经验。

因此，南京都市圈进入2.0时代，肩负的不仅是自身发展的使命，更是为全国都市圈建设提前探路、总结经验的国家使命。

03

都市圈建设的目标，是为了打通大市场，形成一体化的发展空间。所以，衡量都市圈的发展水平，不能看谁的GDP、人口规模更大，谁“圈”的城市更多，而要看谁能够率先突破体制机制的壁垒。

新一轮都市圈建设，应该从基础设施的联通、公共服务的共享，转向更深层次的，体制机制的共建。

首先，都市圈内部的协同治理，需要有一个强有力的跨区域协调机构。

例如，大伦敦政府负责整个伦敦区域的交通、警务、消防和经济发展战略规划，东京都市圈虽然没有统一政府，但依托《全国综合开发计划》与《首都圈整备法》等上位法，确立了“首都圈整备计划”，在区域发展建设上的绝对规划领导地位，东京都市圈内各城市，要按照“首都圈整备计划”推进建设并开展协作。

未来中国的都市圈建设，也可以借鉴类似模式，对目前相对松散的联席会议进行升级，探索建立拥有一定规划、审批、财政事权的部门机构，解决各自为政的行政难题。

在此基础上，构建统一规划与协同治理框架，通过编制跨市域总体规划，明确功能分区，避免重复建设和资源内耗，以及同质化竞争的局面‌。

比如产业层面，可以成立产业发展联盟，探索联合设立都市圈产业发展基金等，引导中心城市聚焦高端研发、总部经济等高端产业，将配套的制造环节，有序纾解到周边城市，形成“总部+基地”“研发+生产”的错位分工模式。

更重要的是，要破解一体化进程中最关键的经济动力难题——建立科学的成本共担与利益共享体系，避免在核心利益分配上产生分歧，以及中心城市对周边地区“抽血式”虹吸，确保都市圈建设的红利，能够普惠圈内所有成员。

▲深圳（图/图虫创意）

此前，深圳与汕尾共建的深汕特别合作区，开创“飞地经济”模式：

汕尾市主要负责征收土地，而深圳市则负责开发建设，并且采取“GDP和税收按比例分享”的模式，共享合作区的收益。这种制度安排，一定程度上解决分灶吃饭的利益难题，能调动合作城市参与的积极性。

在“一城独大”的格局下，对中心城市因集聚效应获得的大量税收，是否可以探索可以提取一部分，用于支持周边城市，提升其医疗、教育等公共服务水平，或补偿其为保护区域生态环境所付出的发展成本？

总之，在2.0时代，都市圈建设的核心突破口，在于形成合理的成本分摊和利益共享机制。

将中心城市的虹吸效应，转化为对整个区域的辐射带动效应，让都市圈建设的红利，真正普惠圈内的每一个成员，才能调动城市“拆墙”的积极性，形成一个命运高度捆绑的可持续发展的共同体。