编者按

第十二届北京香山论坛上周在京召开，本届论坛主题为“共护国际秩序、共促和平发展”，论坛会议围绕如何构建公正合理的全球安全治理体系、维护战后国际秩序、促进世界安全稳定等议题进行讨论。100余个国家、地区和国际组织官方代表及专家学者和各国观察员等1800余名嘉宾出席此次论坛。

当下国际秩序存在哪些问题？美国战略收缩后全球各个势力将怎样应对？近期中美谈判结果该如何看待？未来中美关系又将何去何从？《凤凰大参考》在论坛现场对话复旦大学国际问题研究院院长、美国研究中心主任吴心伯。

核心提要

1. 吴心伯指出，当前国际秩序不够有效，也不合理。俄乌冲突、中东冲突等热点问题都证明了当下的国际秩序不能确保国际关系的有序运转。由美国主导建立的这套秩序忽视了很多发展中国家和全球南方，因此新兴经济体崛起后希望能有更多的话语权。

2. 吴心伯提出，美国当前面临着政治、债务、社会与种族三大危机。特朗普上台后依靠行政令治国、施压法治系统等行为冲击着美国现有政治架构制度；“大而美”法案的通过让美国国债规模增加，可能导致金融危机；少数族裔人口增加和社会矛盾可能使美国分裂成两个国家。

3. 吴心伯判断，美国的战略收缩整体利大于弊。欧洲或因美国“解绑”采取三种行动：改善与俄关系、保持对美依赖、设法实现战略自主。整体来看，国际社会将逐渐适应“后美国霸权”的世界，中、俄、印、欧、巴西等国家和地区会合作建构新的国际治理机制，完善国际治理秩序。

4. 吴心伯认为，中美关系两年内会低开高走，但美国视中国为主要战略竞争对手的大趋势不会变。中美马德里谈判表明双方在解决更大范围的经贸分歧，而明年的美国中期选举和G20峰会都需要特朗普当下稳定中美关系，但之后美国可能加大对华遏制。中美关系的未来取决于中国的发展，不能单纯期待美国人良心发现，而是需要中国的发展和强大成为新的现实。

对话丨宋东泽 屈功泽

编辑丨姚福祥 黎露微

吴心伯：当前国际秩序不够有效也不合理，还会制造新矛盾

凤凰大参考：吴院长，非常感谢您接受《凤凰大参考》栏目的专访。本次香山论坛的主题是共护国际秩序，共促和平发展。您认为我们应该如何理解主题当中的“国际秩序”呢？

吴心伯：我觉得国际秩序从学理来讲，它是国际关系运行的一种状态，即它是有序的还是无序的，以及这种状态会如何表现。当前所说的“国际秩序”是指一种支撑国际关系运行的有序状态，包括国际力量对比和分布、国际规则、国际规范、管理和调节国家关系的国际组织机制等。它包括几个层次的东西，有形的像国际组织，国际机制，无形的像国际规范、规则、伦理等，以及国际行为者体现出来的力量分布，这些都构成了国际秩序。

▎2025年9月18日，联合国安理会成员对要求加沙停火的决议草案进行投票时，美国中东问题副特使摩根·奥尔塔格斯投了否决票。图源：路透社

凤凰大参考：您觉得现存的国际秩序存在哪些问题？

吴心伯：现存的秩序主要是两个问题，一是当前秩序不够有效，不能真正确保国际关系的有序运转；二是当前秩序本身有很多不公平、不公正的地方。

从第一个问题来看，当前国际秩序效率很差，没能确保国际关系正常地、积极地运行。如俄乌冲突、中东冲突等很多热点问题，就像生病表明人的身体没处在健康的状态，这些冲突也说明反映出这一秩序没能有效解决问题。

此外，现有秩序不仅不能确保国际关系的有序运行，还很可能会制造新的矛盾，甚至大国冲突，就像俄乌冲突，乌克兰只是西方战略上的棋子，它背后是美国和西方，所以俄乌冲突代表的是俄罗斯和美国主导的西方之间的冲突。同理，近年来中美矛盾上升，所谓的战略博弈加剧，这也反映了现有秩序存在着不能确保大国关系顺利运行的弊端。

▎2025年8月18日，泽连斯基和其他欧洲领导人在白宫会见了特朗普。图源：纽约时报

从第二个问题来看，现有的国际秩序是二战以后美国主导建立的，它以西方为中心，以美国为主导，这个秩序主要是维护西方，特别是美国的利益和价值观。很多的发展中国家、全球南方国家在制度建立、规则制定的过程中没有发言权，他们被迫接受或是无奈地接受这样的安排。

就像联合国安理会常任理事国，其他四个都是白人国家，只有中国是作为亚洲的、非白人的南方国家，这肯定是不公平的、不合理的。随着发展中国家、全球南方、新兴经济体崛起后，国际力量对比发生变化了，这些国家希望能在现有秩序中有更大的声音，更多的话语权，具体来讲就是在某个制度内能有更大的投票权。

“第四个美国”将形成？吴心伯：三个危机决定美国未来

凤凰大参考：9月10日，美国知名保守派人士查理·柯克在演讲时遭枪击身亡，您此前提到“三个美国”这一概念中“第三个美国”的撕裂和对立状况再度升级。您认为“第三个美国”未来会怎样延续发展？我们是否会看到“第四个美国”的出现？

吴心伯：我觉得“第三个美国”正在经历一个大的历史周期，过程中会产生“第四个美国”，但目前“第四个美国”尚未明了。“第三个美国”现在实际上面临着三大危机。（编者注：吴心伯提出“三个美国”概念，指代过去30年多年来美国呈现出的三种特征，“第一个美国”出现于冷战结束后，表现为乐观、自信的美国，“第二个美国”出现于“9·11”事件后，表现为沮丧、挫折、愤怒的美国，“第三个美国”出现于奥巴马执政后至今，表现为撕裂和对立的美国。）

▎在犹他州奥勒姆的犹他谷大学校区，查理·柯克遇刺后，执法人员用警戒线封锁了一处区域。图源：美联社

第一个危机是美国的政治危机，即以特朗普归来为代表，美国现有的政治架构制度能否经受住特朗普2.0的冲击？这是很多美国人关注的问题，像特朗普是否会在四年后下台？他会不会愿意下台？美国能否顺利举行总统选举？

此外，在美国长期自豪的法治方面也出现问题：特朗普在上台后靠行政令治国，不需国会立法；而美国最高法院中特朗普提名的保守派占了多数，其判决也很可能是偏向特朗普的。

所以，美国人原本认为总统再如何强势也要受制于国会，而国会再怎样分歧也还能通过最高法院来调节平衡，但现在连法治系统也受到很大的压力。特别是很多美国人对特朗普不满，试图去打官司，但很多律所代理起诉特朗普的官司后，面临着被特朗普点名而失去大客户的压力，久而久之，这些律所就会避免去代理类似的诉讼，最终法治没办法运行了。

▎2025年3月20日，美国华盛顿特区白宫东厅，特朗普在关闭教育部的行政令上签名。图源：路透社

那么查理·柯克遇刺背后反映了什么？美国是否已进入了一个新的政治暴力周期？往前20年，美国没有太明显的政治暴力，那为何当前政治暴力会瞬间抽枝出来？美国部分民众可能认为传统的制度安排已经无法解决政治分歧和矛盾，大家也不再相信这些制度了，就会出现了街头政治，主要表现为社会运动。过去我们熟悉占领华尔街运动，茶党运动，还有就是暴力枪击事件，都反映了“第三个美国”现在面临着政治危机。

第二个危机是美国的债务危机。美国联邦债务若按当前势头发展，大概到2035年，每年联邦预算的三分之一都要用来支付国债利息，那意味着美国的军费开支、社会福利、医保等都要大幅缩水，可能导致弱势群体上街抗议。这就形成了达里欧提出的，美国身处内部周期的“第五个周期”，即金融危机发生，导致社会冲突乃至革命，这一问题目前没有任何可以解决的迹象。

实际上特朗普政府通过“大而美”法案后会加快美国国债增加的步伐。起初马斯克给联邦政府“瘦身”被认为可以减少一些债务，但现在看来根本不可能。美国的制度决定了总统当选后只会想着要通过钱来解决当前自身关切的问题，即借债，且很少有后顾之忧。历史上很多国家的瓦解是由于金融上难以负担，导致经济崩溃，这对美国是一个很大的问题。

▎在华盛顿国会大厦，特朗普签署的减税和削减开支法案最终通过后，众议院议长迈克·约翰逊（中）与共和党同僚一起庆祝。图源：美联社

第三个危机是关于社会和种族。按照美国当前的人口趋势，白人会在2040年前后成为少数族裔，这对很多白人来说是不可接受的，因为这意味着未来美国的总统、部长、议员、州长等职务可能更多地会由非白人族裔出任。美国从建国时的白人主导国家变成非白人主导的国家，这对他们来说是难以接受的。

目前有一些趋势，即支持共和党的白人会迁往红州，支持民主党的搬向蓝州，客观上形成了“白人美国”和“非白人美国”。如果在重大政策上谈不拢，那就会分裂成两个国家，和平分裂有可能，通过战争来分裂也有可能。

所以“第三个美国”实际上进入了一个危机周期，这三场危机解决的方式决定了“第四个美国”会是怎样的国家。

▎2022年6月11日，爱达荷州，当局逮捕了白人至上主义组织“爱国者阵线”的多名成员，此前他们被发现挤在一辆卡车后部，并携带着防暴装备。图源：美联社

吴心伯：特朗普战略“内向化”利大于弊，美国政策促成对手抱团取暖

凤凰大参考：特朗普自第二任期开展了一系列战略收缩措施，不断与欧洲、日韩等盟友协调失衡甚至“解绑”。您认为这些国家或地区未来会怎么规划自己的战略布局？

吴心伯：以欧洲为例，欧洲受到的冲击最大。其在冷战时期依靠美国这把“保护伞”，延续了几十年，它享受了最多的和平红利，欧洲也基本没有面临直接的、严重的安全威胁，但这样的局面正在结束。

若美国在俄乌冲突结束后，实质性削减其对欧洲的安全承诺与投入，欧洲国家未来大致会分为三类：一些国家可能采取比较务实的态度，跟俄罗斯改善关系，包括匈牙利等；一部分国家会继续抱住美国大腿，希望能够借美国保护自己，并持续和俄罗斯对抗，如英国、波罗的海国家等；还有一些如法国、德国，意大利的国家，要想办法战略自主，增加安全投入，重建欧洲军事力量，这会是一个长期过程。

关于欧洲的战略自主，在二战后几十年间，因为他们长期依靠美国，其战略自主的能力已经废了。此外，冷战结束以后的和平状态，也导致其在某种意义上已经没有战略能力。现在欧洲的政治人物已经没有历史上欧洲大国的魄力，再加上欧洲当前经济状况不好，增加军费开支，重振国防，增加军队招募等也不靠谱。所以我觉得欧洲的战略自主后面不是句号，也不是感叹号，是一个大大的问号。

▎2025年7月27日，在苏格兰特恩贝里高尔夫俱乐部会晤后，特朗普与欧盟委员会主席冯德莱恩握手，双方达成贸易协议。图源：法新社

凤凰大参考：您觉得美国在战略上的“内向化”对之后的国际局势会造成哪些影响？

吴心伯：美国的“内向化”走到一定程度，其在国际舞台上的地位和作用会大幅缩水，对国际事务的主导能力和影响力会继续下降，然后国际社会会慢慢适应一个“后美国霸权”的世界，其结果是正反两方面的。

从积极方面来讲，美国在国际事务中不再那么强势、霸道，很多国家会认为国际事务可能会更加公平，因为他们面临来自美国的政治和安全压力会更小，这是对国际关系的良性影响。

消极方面来看，如果急剧收缩，短期内可能会导致公共物品的匮乏。比如欧洲长期依赖美国提供的安全公共物品，一旦特朗普决定从欧洲大幅撤军，减少安全承诺，那欧洲可能会感到紧张，地区矛盾可能会上升，冲突会增加。

但总体而言，美国的战略收缩，其正面影响大于负面的，因为美国不在国际上搞霸权，其他国家如中国、俄罗斯、印度、欧洲、巴西等就会一起合作，建构新的国际治理机制，完善国际治理秩序。

▎2025年7月6日至7日，巴西举行金砖国家峰会，此前，印尼成为成员国，白俄罗斯、玻利维亚、哈萨克斯坦、古巴、尼日利亚、马来西亚、泰国、越南、乌干达、乌兹别克斯坦成为伙伴国。图源：BRICS

从人类历史上来看，我相信包括中国在内的其他国家，有意愿也有能力发挥更大的作用去推动国际体系的重构、国际秩序的改革以及国际公共物品的供应，所以总体上应该是积极的动向。美国霸权就像历史上任何霸权，就如大英帝国一样，只可能是一个短暂的历史现象，它不可能是长期的。

凤凰大参考：“九·三”阅兵期间，中俄朝元首于北京会晤，特朗普称“中俄朝三国密谋对抗美国”的同时表示美国不会感到压力。您认为当前美国对待中俄的战略呈现出怎样的特征？

吴心伯：特朗普的这句话很有意思，这句话似曾相识。像俄罗斯总统普京这样的与美国关系紧张的国家领导人一旦访问中国，美国媒体就会报道称，他们是来中国商量如何对付美国的。美国作为一个强大的国家，总是担心其他国家会密谋对付自己，是因为他们心里不坦荡，说明美国也知道自己做了很多坏事，知道民怨很深，所以就会怀疑他国会密谋对付他。

▎2024年5月17日，普京在哈尔滨工业大学发表演讲，并与学校师生交流。图源：新华社

坦诚来讲，现在包括朝鲜、伊朗等国和中国走得很近，其实背后都是美国政策造成的。上世纪九十年代布热津斯基在《大棋局》一书中就警告美国要阻止这些国家抱团，结果美国的政策恰恰朝着这个方向开展，遏制、打压这些国家，导致这些国家抱团取暖。这些国家联手应对来自美国的威胁，恰好是美国的政策造成，而美国很少反思其政策失误，缺乏战略的反省精神。

那么从根本上来讲，我觉得美国缺乏基辛格的均势理念，因为基辛格觉得国际关系比较好的状态是均势状态，即不要让任何国家主导，就能够保证稳定。但二战后美国不断追求绝对的力量优势和绝对地位，而非几个大国相互制衡，那会导致其他大国来联手制衡美国。

所以我认为美国对国际政治的目标追求，即绝对的力量优势，并在国际关系中推进霸权主义，造成了其在世界上面临很多挑战的主要原因。

▎2025年8月22日，金正恩为曾参战俄罗斯的士兵举行了宴会和纪念仪式。图源：朝中社

吴心伯：美国要懂“台湾牌”代价，两年内中美关系将低开高走

凤凰大参考：特朗普曾表示“不愿与中国发生任何潜在的战争”，却不忘频繁干涉台海局势，将其当作战略筹码。这种长期言行不一的政策是否只是单纯的战略博弈？特朗普任期内的台海局势有哪些变化值得关注？

吴心伯：我觉得特朗普表示他不想和中国发生冲突，他应该是真心的，他作为一个商人，同中国这样的军事大国发生冲突，这个账划不来。

但美国对华政策，特别是对台政策有强大的惯性，长期以来美国打“台湾牌”，无论是特朗普，拜登，还是小布什都打“台湾牌”，他们认为可以通过这个方式获利，比如在战略上或者战术上牵制中国，或者在讨价还价时多了一个筹码，还能让台湾地区向美国买武器，把台积电搬到美国来，实现获利。

问题在于他如何掌握好程度，要考虑是否会超过红线，并产生和中国发生冲突的风险？拜登政府和特朗普政府对这一点都没有很清晰的认识。拜登上台后就发生了佩洛西窜台事件，这对他们是一个失误。

如果特朗普政府接下来和中国的经贸或其他方面谈判时打“台湾牌”，提升所谓的“美台关系”，加强军事联系，特别是目前已有部分美军训练人员在台湾地区，并且在菲律宾，日本部署反导系统，这已经触及到了我们的红线，到了很危险的时候，这种情况下很可能导致双方关系紧张升级，摩擦会越来越激烈。

▎被称为美国军火商的掮客机构的“美台商会”展示了1990年至2024年12月20日期间，美国国会通报的对台湾地区的军售情况，以十亿美元为单位。图源：美台商会

接下来要怎么做？中方应在特朗普访华时敦促美方停止一切对台军售行为，要求美方明确反对“台独”，支持中国和平统一。这一点中方在拜登任期也一直提出，但拜登政府没做到，不接受中方的立场，仅表示不支持“台独”。

当前特朗普政府还把“不支持台独”从国务院网站上剔除，所以中方要抓住一切机会，尤其是在特朗普访华期间向美方施压，必须在台湾问题这一核心利益上表达关切。如果美方不能做到这一点，那就不要指望从中国得到好处，中美发生冲突的风险也会上升。因此要警告特朗普，而且必要的时候要出手，让他理解这么做的代价。

凤凰大参考：您如何看待中美在马德里经贸谈判中取得的结果？与“贸易战1.0”相比，当前中美经贸关系呈现哪些不同特征？

吴心伯：在马德里谈判之前，中美已经有过三轮谈判了，此前的谈判主要还是围绕关税问题。但是这次谈判除关税以外，开始涉及一些关税之外的事情，比如TikTok，美国对华技术打压，美国对华实体清单限制，谈判的议程范围已经扩大至投资、技术、实体制裁等。这意味着中美在朝着解决更大范围的经贸分歧的方向发展，所以这是一个好的迹象。

双方不能老是在关税问题里打转，因为中美经贸要解决的问题还很多，这意味着中美元首会晤需要达成一些共识，这个共识还应包括其他领域，如贸易、投资、技术等等，这是我对马德里谈判的基本判断。

▎2025年9月14日，中美双方在西班牙马德里就有关经贸问题举行会谈。图源：新华社

特朗普1.0时期对华关税战是逐步升级的，从500亿开始缓慢升级，中美谈判也几经周折，时间也比较长，最后达成了第一阶段协议。所以中美关系先是受到关税战、贸易战冲击，接下来是技术战，如中兴、华为等公司，然后接下来是外交战，如双方后续都关停了各自的总领事馆，还波及人文交流等领域，最后到2020年夏天，从某种程度上中美已经走向战略对抗，那是一个非常危险的局面。

所以特朗普1.0时期，中美关系是高开低走，高开是指特朗普上台三个月就实现中美元首会晤，但在访华后双方关系一路往下走，最后甚至到悬崖边上。

▎2019年10月至2020年5月期间，影响中美关系的正面/负面事件发生数量统计图，左下角图注为事件类型的具体划分，从上到下依次表示“其他”“传统领域安全”“台湾问题”“涉疆、涉藏、涉港问题”“科技”“贸易与投资”“新冠肺炎”。图源：CGTN

但今年来讲，中美关系可能是一个低开高走的行情。特朗普在刚上台后中美对抗很激烈，从打贸易战，再到双方谈判，再到接下来的元首会晤，从短期看双方关系在往上走。但是未来三年会是怎样的局面还很难说。

特朗普明年面临着两件大事情：一是中期选举，他必须稳定同中国的经贸关系，确保中国继续购买美国农产品，这对他赢得农业州的选票很重要；二是G20峰会，特朗普必须请中方领导人前去，否则峰会不会精彩。这都意味着他要稳定中美关系。

▎美国大豆协会主席拉格兰近日在接受采访时表示，9月，美国大豆迎来收获季，但历来是最大买家的中国却未下达任何订单，以往中国市场销量大约占美国大豆总产量的25%。图源：CNBC

若中美关系今年收尾较好，明年经过双方的努力，能够保持总体稳定的状态。但之后两年又很难说，如果中期选举后民主党控制了众议院，和特朗普算账，大搞内部纷争，那么两党都要打中国牌。

此外目前美国经济走势不容乐观，而美国人最擅长把自己的问题归结于外部因素，那到时候又归咎于中国，向中国挑起新的经贸冲突；还有2028年的总统大选，加上特朗普本人反复无常的性格，还有可能的第三方冲击，决定了明年之后的两年，中美关系是很难预期的。

吴心伯：美国后续或加强对华遏制，中国强大是关系缓和的关键

凤凰大参考：从您的角度来看，您觉得当前中美关系会怎么发展？

吴心伯：短期来看，我的观点就是“大趋势”和“小周期”。“大趋势”指美国把中国看作其主要的战略竞争对手，因为美国认为只有中国符合标准，有能力，也有意愿来挑战美国的主导地位，所以它和中国搞所谓的战略竞争，实质上是在遏制打压。这是长期的趋势，无论是民主党还是共和党执政，过去几年都是朝这个方向走，短期内这个趋势不会改变。

但在“大趋势”下会有一些“小周期”。拜登执政时，在其执政的后两年，因为国内政治和外交需要，如APEC会议，大选年稳定对华关系，经济困难需要中国帮忙等需求，那么在短期内他会寻求与中国适度地缓和、改善关系。所以大趋势博弈很激烈，但是小周期的竞争会缓和，关系会改善。

▎2025年9月5日，特朗表示2026年G20峰会将在迈阿密附近的多拉尔高尔夫俱乐部举行。图源：路透社

特朗普上台后，我们也在经历这样的“小周期”。最初特朗普对华态度强势，前所未有地加征了145%的关税，试图马上拿下中国，但失败后又要求和中国谈判，希望和中国达成新协议。那么中美关系短期上呈现出缓和改善的前景，但这是不可持续的，后续可能因国内政治、战略的需要，会加大对华遏制和打压，所以这只是一个“小周期”。

这样的“小周期”可能持续一年，最长也就是两年，然后中美继续博弈，这是我对中美关系在当前历史阶段发展的规律总结。

凤凰大参考：您此前表示“中美两国并不注定是对手”，从长期来看，您能否预测并分析一下未来双方关系缓和的契机与可能性？

吴心伯：从长远看中美关系，我觉得中美关系的未来取决于中国的发展。如果等到中国在经济总量上超过美国，在一些重要技术领域实现突破，包括芯片、光刻机等，那到时候无论美国是否愿意，美国会认识到多年的对华竞争、遏制、打压的政策没有成功，就会需要调整。

例如美国在冷战后封锁遏制中国长达20年，直到失败后尼克松打开对华关系的大门，调整美国对华政策。美国可能会改弦更张，可能会把中国当做一个主要的伙伴，在经济上，甚至在外交上需要主动和中国合作，实现美国的利益目标，到时候中美关系实质性改善的机会就来了。

▎1972年4月，中美两国乒乓球运动员在底特律举行比赛时，看台上的美国观众举着用中文写的标语牌，欢迎中国乒乓球代表团访问美国。图源：中国日报

在尼克松访华后的几十年，中美间合作都是大于斗争的。美国既把中国看作伙伴，也看作对手，但是主要是伙伴。历史在某种意义上是循环的。所以在未来某一阶段，美国会把中国看作一个非常重要的经济的对手和伙伴，美国需要中国的市场，投资，甚至如新能源等技术，以及关键的供应链。

过去也发生过类似状况，在2008年金融危机，小布什政府发现很难从包括七国集团在内的西方国家获得帮助，只有中国有能力帮忙，所以美国需要二十国集团，将中国拉进来，改善中美关系，增加合作。

▎2008年8月8日，时任美国总统乔治·W·布什和第一夫人劳拉·布什在北京奥运会开幕式上挥手致意。图源：路透社

从长远来讲，这一天肯定会到来，但是什么时候到来？这不能单纯期待美国人良心发现，发善心，主动前来，而是需要中国的发展和强大成为新的现实，迫使美国人面对新的现实。国际关系很现实，美国人尤其现实，如果国家能力没到一定程度，美国也不会给予你超出这个程度的待遇。

他们内部也必须要有一场彻底的对华政策辩论，认识到从特朗普第一任期以来推行的政策目标既没有实现，也不可能实现，而持续这样的政策不利于美国的国家利益，所以必须务实调整对华政策，那么中美关系会迎来新的局面。

凤凰大参考：谢谢吴院长，非常感谢您带来精彩的分析 。